UNESCO-Abkommen zum Schutz kultureller Vielfalt

Globale Identitäten

Könnte die Regierung von Uruguay rechtliche Einwände gegen DAAD-Stipendien an deutsche Künstler erheben? Hätten die USA juristische Möglichkeiten, die deutsche Filmförderung als illegale Praxis zu kippen? Und könnte Japan ein Veto gegen die staatliche Subventionierung eines lokalen Orchesters erheben?

Öffentliche Förderung ist eine lebensnotwendige Voraussetzung kultureller Praxis – weite Bereiche des kulturellen Lebens sind ohne staatliche Subsidien nicht handlungsfähig. Welches Recht und welchen Anlass sollten andere Länder haben, sich in die Kulturpolitik dritter Länder einzumischen und bestimmte kulturelle Fördermaßnahmen anzugreifen, die hier für identitätsprägend und geradezu existentiell gehalten werden?

Das Recht dazu könnte sich aus der gemeinsamen Mitgliedschaft in der Welthandelsorganisation (WTO) herleiten. Insgesamt haben sich 148 Vertragsparteien durch verschiedene Abkommen zur Liberalisierung des weltweiten Handels mit Waren und Dienstleistungen verpflichtet. Hauptziel des Welthandelsrechts ist der fortschreitende Abbau von Handelshemmnissen aus staatlichem Protektionismus. So ist auch das Dienstleistungsabkommen der WTO (General Agreement on Trade in Services, GATS) primär darauf gerichtet, Wettbewerbsverzerrungen durch staatliche Intervention zunehmend zurückzudrängen, um den internationalen Dienstleistungs-Austausch zu fördern. Protektionistische Maßnahmen werden also nur noch in restriktiv behandelten Ausnahmefällen zugelassen.

Was hat das Dienstleistungsabkommen mit Kulturpolitik zu tun?

Auf die nationale Kulturpolitik kann sich das GATS auswirken, weil es für kulturelle Dienstleistungen gleichermaßen gilt, wie für alle anderen auch. Das Welthandelsrecht differenziert nicht nach der Art der angebotenen Leistung, sondern hat sich die weltweite Liberalisierung für sämtliche Dienstleistungssektoren zum Ziel gesetzt, so dass etwa zwischen Musicalgesellschaften oder Filmproduktionsfirma einerseits und Wirtschaftsprüfern oder Reinigungsunternehmen keine grundsätzlichen Unterschiede gemacht werden.

Wie wird die weltweite Handels-Liberalisierung erreicht?

Das Welthandelsrecht kennt zwei große Prinzipien, die die Liberalisierung vorantreiben sollen: das Meistbegünstigungsprinzip und das Inländerprinzip. In beiden Fällen handelt es sich um Diskriminierungsverbote, an die die Vertragsstaaten gebunden sind. Das Meistbegünstigungsprinzip besagt, dass staatliche Maßnahmen mehrere ausländische Anbieter einer bestimmten Leistung untereinander nicht diskriminieren dürfen (z.B. durch unterschiedliche gesetzliche Regelungen oder Besteuerung). Nach dem Inländerprinzip dürfen ausländische Leistungen nicht einmal gegenüber inländischen diskriminiert werden, anders gesagt: ein Staat darf selbst die „einheimischen Dienstleistungen“ nicht gegenüber solchen aus dem Ausland bevorzugen. Wann welches Diskriminierungsverbot greift, richtet sich im Einzelnen nach den Regelungen des Abkommens. Generell lässt sich aber sagen, dass das Meistbegünstigungsprinzip immer gilt, es sei denn, ein Land hat sich beim Abschluss des GATS bestimmte Ausnahmen eintragen lassen („Negativlisten“), während das Inländerprinzip von vornherein nur dann gilt, wenn ein Staat diesbezügliche Zugeständnisse gemacht hat („Positivlisten“).

Übertragen auf den kulturellen Sektor bedeutet das: Auch hier müssen Staaten ausländische Anbieter untereinander gleich behandeln und dürfen also nicht einzelne bevorzugen (Meistbegünstigung). Hat eine Regierung außerdem positive Zugeständnisse für bestimmte kulturelle Bereiche gemacht, dürfen sogar die einheimischen Anbieter in diesem Sektor nicht mehr bevorzugt werden (Inländergleichbehandlung). In solchen Fällen könnten daher öffentliche Kultursubventionen, die bestimmte inländische Projekte wie z.B. Film oder Theater unterstützen gegen das GATS verstoßen, wenn die Staatsangehörigkeit oder der Aufenthalt des Subventionsempfängers im Inland ausdrücklich Voraussetzung der Förderung ist. In Neuseeland führten derartige Zugeständnisse beispielsweise dazu, dass die dortige Regierung Ende der 1990er Jahre ihr geplantes Vorhaben einer „local content“–Quote für nationale Künstler im Rundfunk aufgeben musste, weil auch diese Quoten die eingegangenen Verpflichtungen verletzt hätten.

Das Konfliktpotential zwischen dem GATS und der nationalen Kulturpolitik

Damit wird deutlich, dass die Verpflichtungen aus dem Dienstleistungsabkommen Konfliktpotentiale hinsichtlich bestimmter Instrumente der nationalen Kulturpolitik - wie z.B. finanzieller Förderungen durch Beihilfen, Steuerprivilegien oder auch staatlicher Preisausschreiben, Stipendien und inhaltlicher Quoten in Rundfunk und Kino – erzeugen, weil Kulturgüter in den Augen des Welthandelsrechts als reine Wirtschaftsgüter angesehen werden.

In kulturpolitischer Hinsicht wird der neoliberale Ansatz des GATS dem Anspruch vieler WTO-Mitglieder also nicht gerecht, denn die Mechanismen eines allein an wirtschaftlichen Kriterien ausgerichteten freien Markts gewährleisten nicht unbedingt den Erhalt kultureller Pluralität. Globalisierungskritiker verweisen zur Unterstützung dieser These gern auf Mexiko: Mit dem Eintritt des Landes in die amerikanische Freihandelszone NAFTA nahm der Niedergang der mexikanischen Filmindustrie seinen Anfang. Aus Furcht vor ähnlichen Auswirkungen der neoliberalen Politik des GATS auf die Kulturlandschaft innerhalb der WTO setzen sich besonders Kanada und Frankreich seit langem und mit Nachdruck für eine Ausnahme-Doktrin für die Kultur ein. Bisher blieben sie damit allerdings erfolglos.

Die Initiative der UNESCO zum Schutz der kulturellen Pluralität

Stattdessen hat aber nun die UNESCO eine Initiative ergriffen. Am 20. Oktober 2005 wurde das Übereinkommen über den Schutz und die Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen verabschiedet, das im Gegensatz zum GATS gerade den Sondercharakter kultureller Dienstleistungen hervorhebt.

Kulturgüter haben eben nicht nur wirtschaftliche Bedeutung als Handelsgüter, sondern sie bilden zugleich einen schützenswerten und schutzbedürftigen Teil der gelebten und erhaltenswerten Kultur eines Landes. Daher betont die Konvention das dringende Bedürfnis, nationale, regionale oder lokale Kultur gegen Fremdbestimmung und Überfremdung und vor allem vor Nivellierung zu schützen.

Ziel des Abkommens ist es, die Souveränität der Mitgliedstaaten in ihrer nationalen Kulturpolitik zu erhalten. Hinter der Initiative steht die erklärte Sorge, dass Globalisierungsprozesse, durch die rasche Entwicklung neuer Informations- und Kommunikationstechnologien beschleunigt, die kulturelle Vielfalt bedrohen und letztlich zu einer Verarmung der kulturellen Ausdrucksformen führen.

Damit die Konvention rechtsverbindliche Wirkung entfaltet, muss sie von den einzelnen Mitgliedstaaten noch ratifiziert werden. Der Ratifizierungsprozess wird in Deutschland in regelmäßigen Abständen durch sog. Beratungsrunden der Bundesweiten Koalition für Kulturelle Vielfalt begleitet, von denen die fünfte am 30. Mai 2006 in Berlin stattfand. Seitdem ist auch die deutsche Sprachfassung des Vertragstexts unter www.unesco.de zugänglich. Die UNESCO-Konvention bezieht sich auf sämtliche Ausdrucksformen, in denen die „Kulturen von Gruppen und Gesellschaften zum Ausdruck kommen“, also z.B. auch auf sprachpolitische Belange oder auf die Wissensbestände autochthoner Gesellschaften. Gemäß Artikel 5 darf jeder Staat eigene kulturpolitische Maßnahmen ergreifen. Artikel 11 ermutigt ausdrücklich auch die Zivilgesellschaft, sich aktiv für den Erhalt der kulturellen Vielfalt einzusetzen. Außerdem soll ein Internationaler Fonds für kulturelle Vielfalt entstehen, der sich nach der Vorstellung der Vertragsparteien aus öffentlichen und privaten Mitteln speist - über seine Verwendung entscheidet ein Zwischenstaatlicher Ausschuss .

Das Verhältnis von GATS und UNESCO-Abkommen

Welche Auswirkungen das UNESCO-Abkommen tatsächlich zeitigen wird, muss sich erst zeigen. Spannend wird vor allem sein Verhältnis zu anderen internationalen Rechtsinstrumenten – ganz besonders zum GATS, denn die immanenten Zielkonflikte zwischen den beiden Abkommen sind offensichtlich geworden. Spannungen können sich zudem auch dadurch ergeben, dass die Regelwerke im Streitfall von unterschiedlichen Streitschlichtungsorganen angewendet werden. Hier bleibt daher abzuwarten, wie und ob ein WTO-Panel, das im Schiedsverfahren über mögliche Verstöße eines WTO-Mitglieds gegen seine Verpflichtungen aus dem GATS zu entscheiden hat, die möglichen Rechtfertigungsgründe aus dem UNESCO-Abkommen in seiner Schlichtungspraxis auch tatsächlich berücksichtigen wird. Im Einzelnen ist hier noch vieles unklar und die Entwicklung der Rechtspraxis lässt sich heute kaum absehen.

Die Lage in den europäischen Ländern

Unabhängig von diesen Unsicherheiten lassen sich aber die eingangs aufgeworfenen Fragen – zumindest aus heutiger Sicht – mit einem klaren NEIN beantworten: Weder die deutsche Filmförderung noch DAAD-Stipendien, noch lokale Orchestersubventionierungen könnten derzeit von anderen WTO-Mitgliedsstaaten zu Fall gebracht werden. Es besteht also jedenfalls kein akuter Anlass, sich Sorgen um die deutsche Kulturförderung zu machen.

Denn zum einen liegen bestimmte kulturpolitische Maßnahmen schon von vornherein außerhalb der Reichweite des GATS, so dass sie von dem beschriebenen Konflikt gar nicht betroffen sind: Als Beispiel ist hier das deutsche Künstlersozialversicherungssystem zu nennen oder auch die Beschaffung von Kunst für öffentliche Gebäude sowie deren künstlerische Gestaltung. Für „Kunst-am-Bau“- Projekte dürfen daher einheimische Künstler ebenso bevorzugt werden, wie bei Preisausschreiben um eine Auftragsvergabe.

Zum anderen hat sich die Europäische Gemeinschaft sogar für solche Maßnahmen, die zwar grundsätzlich vom Diskriminierungsverbot erfasst sind, relativ weit reichende Ausnahmen in den WTO-Verträgen eintragen lassen und gleichzeitig bisher kaum weitergehende Zugeständnisse im kulturellen Bereich gemacht. Besonders gilt dies für den audiovisuellen Sektor.

Bedeutung des UNESCO-Abkommens

Dieser Befund sollte allerdings trotzdem nicht über die beschriebenen Konfliktherde hinwegtäuschen. Allein die Tatsache, dass die Gefahren des GATS für die Kulturpolitik in Europa momentan eher abstrakter Natur sind, ändert nichts an ihrer grundsätzlichen Existenz. Im Gegenteil: Sie zeigen sich besonders deutlich, wenn man bedenkt, dass einerseits der Blick auf Europa nicht zugleich die weltweite Lage beschönigen darf, und dass anderseits selbst die derzeit entspannte Situation in Europa nicht auf Dauer angelegt ist. Erst vor diesem Hintergrund lässt sich auch die große Bedeutung des UNESCO-Abkommens erfassen.

Denn die Bereichsausnahmen, die sich die Europäische Gemeinschaft (EG) in den Negativlisten eintragen ließ, müssen laut GATS schrittweise abgebaut werden. Ursprünglich war dafür ein Zeitrahmen von zehn Jahren vorgesehen. Seit dem Jahr 2000 sind nun vor allem die USA in der Doha-Runde bestrebt, diese Ausnahmebestimmungen der EG aufzuweichen. Darüber hinaus wird auch über zusätzliche Liberalisierungsmaßnahmen verhandelt. Besonders im Filmbereich fordern Handelspartner wie die USA, Japan, Neuseeland und Brasilien weitere europäische Konzessionen. Bisher konnte sich die Kommission dem zwar erfolgreich widersetzen. Vergleichsweise hat etwa Indien, das aufgrund seiner „Bollywood“-Filmproduktion eigene Exportinteressen verfolgt, sehr viel weitergehende Zugeständnisse im Hinblick auf Filmproduktion und -vertrieb gemacht. Allerdings ist nicht absehbar, ob der europäische Standpunkt haltbar bleibt, bzw. wie lange er dem Druck politischer Verhandlungen über andere wirtschaftlich bedeutsame Positionen – etwa im Energie-Bereich – Stand hält.

Vor allem darf die vergleichsweise entspannte Lage in Europa auch nicht die Tatsache verschleiern, dass es gerade für WTO-Mitglieder, die am weltweiten Verhandlungstisch keine der Europäischen Kommission ähnlich starke Position haben, weitaus schwieriger ist, sich den hegemonialen kulturellen Bestrebungen besonders von amerikanischen Anbietern zu widersetzen und sich gegen aggressive Marktteilnehmer zu behaupten. Die Regierungen von Chile, Südkorea, Marokko und den ehemaligen Ostblockländern wurden gar vor einiger Zeit gemeinsam vom US-Außenministerium und der Motion Picture Association (MPA) unter Druck gesetzt, für gewisse Zugeständnisse der US-Regierung auf nationale Filmfördermaßnahmen in bilateralen Handelsabkommen zu verzichten.

Gerade für die verhandlungsschwächeren Länder hat die neue Bekräftigung der Souveränität in kulturpolitischen Fragen durch die UNESCO -Konvention daher eine herausragende Bedeutung ( deren Artikel 16 sieht zudem sogar eine Vorzugsbehandlung für den kulturellen Austausch mit Entwicklungsländern vor). Es bleibt also zu hoffen, dass sich alle Beteiligten dafür einsetzen, die auf richtigen Einsichten fußenden Intentionen des UNESCO-Übereinkommens zum Erhalt der kulturellen Vielfalt nun auch praktisch umzusetzen und dem Abkommen gerade auch im Verhältnis zum GATS zur nötigen Durchsetzungskraft zu verhelfen.